TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-111/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas en contra de los actos administrativos expedidos por un agente liquidador
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 111 de 2025
Referencia: expediente CJU-6134
Asunto: Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Ibagué y la Superintendencia Nacional de Salud
Magistrada ponente:
Diana Fajardo Rivera
Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Síntesis de la causa judicial. El Hospital San Rafael del Espinal ESE presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[1] contra Comparta EPS-S En Liquidación[2]. Alega que le presentó facturas por atenciones a pacientes de los regímenes subsidiado y contributivo[3], pero que el agente especial liquidador de aquella entidad rechazó el crédito reclamado al graduar y calificar las acreencias[4]. El demandante solicita que se declare la nulidad de las decisiones del agente especial liquidador de la EPS sobre las facturas reclamadas, en concreto, la nulidad de la Resolución RCG3134-20220615 del 15 de junio de 2022, en la que el agente liquidador se abstuvo de reconocer las acreencias, y de la Resolución RRR 0925-20230228 del 15 de noviembre de 2023, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el Hospital San Rafael del Espinal ESE. Por otra parte, solicitó que se ordene su pago, y su condena en costas y agencias en derecho.
2. Posición de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El expediente fue repartido al Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Ibagué, que declaró su falta de jurisdicción el 12 de junio de 2024[5]. Concluyó que, aunque la demandante y la demandada son entidades públicas, la controversia correspondía a una inconformidad respecto de las glosas realizadas a las facturas, por lo que la competencia le correspondía a la Superintendencia Nacional de Salud. Fundamentó su decisión en los Autos 2032, 2460 y 2685 de 2023 de la Corte Constitucional, y en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011.
3. Posición de la Jurisdicción Ordinaria Civil. La Superintendencia Nacional de Salud[6] recibió el expediente y declaró su falta de jurisdicción en el auto del 24 de octubre de 2024[7]. Argumentó que no hay un conflicto derivado de glosas a las facturas de una entidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sino de la abstención del agente especial liquidador de la EPS de reconocer acreencias presentadas en el marco de un proceso liquidatorio. En su criterio, el objeto del proceso es la declaratoria de nulidad de las resoluciones expedidas en dicho trámite, como se aprecia en las pretensiones de la demanda.
4. En línea con lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud indicó que, aunque el agente especial liquidador formuló algunas observaciones, que denominó glosas, estas se surtieron dentro del proceso liquidatorio y no en el trámite administrativo especial para glosas y devoluciones[8]. Así, precisó que, como sus facultades jurisdiccionales son taxativas[9], considera que es un asunto que corresponde a los jueces administrativos. Fundamentó su decisión en los artículos 295.2 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), 41 de la Ley 1122 de 2007, 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, 104 de la Ley 1437 de 2011, 57 de la Ley 1438 de 2011 y 6 de la Ley 1949 de 2019, la Resolución 3047 de 2008 del Ministerio de la Protección Social y el Auto 765 de 2023 de la Corte Constitucional.
5. Trámite en la Corte Constitucional. El expediente CJU-6134 fue remitido a esta Corporación el 21 de noviembre de 2024[10], y fue enviado a la magistrada sustanciadora el 25 de noviembre siguiente.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
2. Se configuró un conflicto de jurisdicciones que debe ser resuelto por la Corte Constitucional
7. En el presente caso se cumplen los tres presupuestos determinados por la Sala Plena para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones[11]:
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Presupuesto |
Análisis |
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Subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]. |
Se cumple. El conflicto se presenta entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Ibagué (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) y la Superintendencia Nacional de Salud (Jurisdicción Ordinaria Civil). |
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Objetivo: debe existir una causa judicial sobre la cual se presente la controversia[13]. |
Se cumple. El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el Hospital San Rafael del Espinal ESE contra Comparta EPS-S En Liquidación. |
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Normativo: es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones constitucionales o legales por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[14]. |
Se cumple. Ambas autoridades expresaron razonablemente los fundamentos jurídicos en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (ver f.j. 2 a 4 supra) |
Cuadro único. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.
3. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre actos administrativos proferidos por agentes liquidadores de Empresas Prestadores de Salud. Reiteración de jurisprudencia[15].
8. El artículo 295.2[16] del EOSF establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer las demandas en contra de los actos de los agentes liquidadores en procesos de liquidación forzosa administrativa que versen sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que por su naturaleza constituyan actos administrativos. Esto se debe a que los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias, de acuerdo con los artículos 291.8[17] del EOSF y 9.1.1.2.2[18] del Decreto 2555 de 2010. Por lo tanto, sus decisiones son actos administrativos con presunción de legalidad[19]. Además, el parágrafo 2 del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 dispone que el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia [Financiera].
9. La Corte Constitucional ha resuelto casos similares, en los que ha reconocido que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de las EPS son verdaderos actos administrativos, dictados en ejercicio de la función pública transitoria que les atribuyen las normas antes citadas. La Sala Plena ha precisado que el control de legalidad de dichos actos administrativos le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en numerosas decisiones, como en los Autos 343 de 2021, 687 de 2021, 1253 de 2022, 1210 de 2023, 285 de 2023 y 2650 de 2023 entre otros.
4. Caso concreto
11. De acuerdo con los precedentes reiterados (f.j. 8 a 10 supra), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el Hospital San Rafael del Espinal ESE contra Comparta EPS-S En Liquidación. El objeto de la controversia es el análisis de la legalidad de una resoluciones expedidas por el agente especial liquidador de la entidad demandada[20], en las que se rechaza la acreencia presentada por el demandante durante la graduación y calificación de créditos en el marco de la liquidación forzosa de la EPS. Estas tienen la naturaleza de actos administrativos en los términos del artículo 295.2 del EOSF, y fueron expedidas por una persona que ejercía funciones públicas transitorias para tal efecto de acuerdo con el artículo 291.8 del EOSF.
12. Aunque el agente especial liquidador formuló observaciones para el rechazo de la acreencia presentada, a las que denominó glosas, estas no surtieron el trámite establecido en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, sino que se formularon en actos administrativos expedidos en el marco del trámite de liquidación forzosa de Comparta EPS-S En Liquidación. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Ibagué es el competente para conocer la demanda objeto de estudio, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-6134 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
5. Regla de decisión[21]
13. Reiteración Auto 687 de 2021: ( ) en virtud de los dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del EOSF y por el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque (i) los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y (ii) sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Ibagué y la Superintendencia Nacional de Salud, y DECLARAR que el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Ibagué es el competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el Hospital San Rafael del Espinal ESE contra Comparta EPS-S En Liquidación.
Segundo. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6134 al Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Ibagué para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados, y a la Superintendencia Nacional de Salud.
Notifíquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 03EscritoDemandapdf. Presentada el 15 de abril de 2024.
[2] La Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión y la liquidación forzosa de Comparta EPS-S el 26 de julio de 2021.
[3] Por un valor de $16.341.509.786.
[4] En las resoluciones, el agente liquidador realizó observaciones sobre las facturas, que denominó como glosas. Adujo el pago total del valor reclamado, la prescripción de las sumas, la ausencia de soportes y la causación de las obligaciones con posterioridad al inicio del proceso liquidatorio.
[5] Expediente digital, archivo 06AutoDeclaraFaltaJurisdiccionpdf.
[6] La Superintendencia Nacional de Salud se asimila a la Jurisdicción Ordinaria Laboral cuando ejerce funciones judiciales, como lo ha determinado la Corte Constitucional en distintos pronunciamientos (ver, por ejemplo, los Autos 126 de 2024, 324 de 2023, 006 de 2022, y 1008 de 2021, entre varios otros).
[7] Expediente digital, archivo 120248100002582521_00002pdf.
[8] Establecido en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011 y la Resolución 3047 de 2008 del Ministerio de la Protección Social.
[9] Explicó que puede resolver exclusivamente los conflictos derivados de las devoluciones o glosas, en los términos de la Resolución 3047 de 2008 del Ministerio de la Protección Social.
[10] Expediente digital, archivo 2024810000258252100001pdf.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Se reiteran las consideraciones del Auto 687 de 2021, acogida en numerosas providencias, como los Autos 2560 y 285 de 2023, donde se aplica la regla de decisión establecida desde el Auto 343 de 2021.
[16] 2. Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio. | Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno. | Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos, quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso. En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituir provisión para su pago en el evento de ser aceptados. | El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos que expida en los términos y condiciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, salvo que se disponga expresamente lo contrario.
[17] Modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999: Los agentes especiales ejercerán funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea del caso, de las reglas del derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión.
[18] De conformidad con el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999, los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea el caso, de las reglas de derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión.
[19] Tal como lo establece expresamente el artículo 295.2 del EOSF.
[20] (i) RCG3134 del 15 de junio de 2022-20220615 y (ii) RRR 0925-20230228 del 15 de noviembre de 2023.
[21] Se reitera la regla de decisión formulada en el Auto 687 de 2021, la cual recoge la posición sentada por la Sala Plena desde el Auto 343 de 2021.